Le journal Compact s’est taillé une solide réputation dans le petit monde de la presse raciste : les « étrangers ethniques » (ethnisch Fremde) ne sont pas de « vrais Allemands » mais des « Allemands de passeport » (Passdeutsche) ; le grand remplacement (Umvolkung) est une menace contre laquelle lutter ; seule une « remigration » massive pourra sauver le peuple allemand.

Ces propos ont décidé la ministre de l’Intérieur Nancy Faeser à interdire la publication de ce journal.

Mais puisqu’il n’existe pas de base d’habilitation en matière de droit de la presse pour l’interdiction d’un média de presse par l’État fédéral, la ministre de l’Intérieur a choisi la voie du droit des associations : la société Compact-Magazin (la notion d’association concerne en droit allemand tout groupe de personne, « quel que soit sa forme ») est interdite en vertu de l’article 9 II de la Loi fondamentale et de l’article 3 de la loi sur les associations. Cette dissolution s’accompagne automatiquement d’une interdiction totale d’activité de sorte qu’elle ne peut plus exploiter le magazine et la création d’une d’organisation de remplacement visant à perpétuer les activités de l’association dissoute est interdite (§ 8 I VereinsG).

L’usage de cet instrument juridique pour aboutir à l’interdiction d’un journal a été critiqué par une partie de la doctrine selon laquelle le droit des associations est inapplicable lorsque le but principal de la dissolution est l’interdiction d’un journal. Selon elle, c’est le seul droit de la presse qui aurait dû être appliqué (lequel ne permet au demeurant pas l’interdiction de journaux).

Ce raisonnement nous semble erroné. La liberté d’association est justement protégée parce qu’elle permet une organisation des citoyens en vue de défendre des opinions. C’est un outil mis à leur disposition, un moyen ayant pour finalité de jouer un rôle de catalyseur d’idées. Aussi l’association n’est-elle qu’un « véhicule » de transmission des idées et la Cour européenne des droits de l’homme rappelle régulièrement que « que la protection des opinions et de la liberté de les exprimer au sens de l’article 10 de la Convention constitue l’un des objectifs de la liberté de réunion et d’association consacrée par l’article 11, de sorte que l’article 11 s’envisage à la lumière de l’article 10 » . La dissolution d’une association a donc pour objet de priver des citoyens de leur véhicule de transmission des idées dès lors que celles-ci s’avèrent dangereuses pour la démocratie. Elle s’attaque nécessairement au « moyen » utilisé par les citoyens pour défendre des finalités répréhensibles, c’est-à-dire des modalités d’expression d’opinions troublant l’ordre constitutionnel.

De même les décisions du Conseil d’Etat du 9 novembre 2023 (n° 476384, n° 464412, n° 459704) illustrent-elles que l’objet de la dissolution des associations est de priver leurs adhérents d’un « porte-voix » qui incarnait leurs opinions, notamment sur les réseaux sociaux : « le groupement a publié de façon répétée et pendant plusieurs années, des messages (…) assortis de textes haineux et injurieux à l’encontre de la police nationale, justifiant l’usage de la violence envers les représentants des forces de l’ordre (…). Il a également diffusé des messages approuvant et justifiant, au nom de « l’antifascisme » , des violences graves commises à l’encontre de militants d’extrême-droite et de leurs biens » .

En bref : la dissolution d’une association porte nécessairement atteinte à la liberté d’expression de ses membres. C’est pourquoi une mesure de dissolution d’une association éditant un journal nous paraît d’un point de vue formel justifié. L’essentiel étant que la proportionnalité de l’atteinte soit apprécié tant au regard de la liberté associative que de la liberté d’expression, et c’est ce qu’a jugé la Cour constitutionnelle dans la décision commentée :

« Une interdiction d’association en vertu de l’article 3, paragraphe 1, première phrase, de la loi sur les associations peut être prononcée à l’encontre d’organisations médiatiques créées dans le but de diffuser des informations et des articles d’opinion. En effet, l’objet d’une telle interdiction, qui sert à lutter préventivement contre les dangers inhérents à l’association de plusieurs personnes dans un but précis, est l’organisation qui se trouve derrière le média et qui se sert des imprimés ou des télémédias qu’elle édite pour poursuivre ses objectifs (cf. BVerwG, arrêts du 14 mai 2014 – 6 A 3.13 – Buchholz 402.45 VereinsG n° 62 Rn. 26 et du 29 janvier 2020 – 6 A 1.19 – BVerwGE 167, 293 Rn. 34 ss)« 

Et si une interdiction d’association ne doit pas avoir pour effet d’interdire par ce biais ce que les libertés publiques permises par ailleurs, cette question ne doit pas être examinée au niveau de l’applicabilité de la norme d’interdiction prévue par le droit des associations, mais au niveau de l’appréciation des motifs d’interdiction (BVerfG, décision du 13 juillet 2018 – 1 BvR 1474/12 e.a. – BVerfGE 149, 160 Rn. 93, 98 et 113) » .

Ce point étant élucidé, la Cour avait à se pencher sur la réalité des atteintes à l’ordre constitutionnel portée par l’association ainsi que sur la proportionnalité de la dissolution.

A cet égard, elle relève un certain nombre d’articles éhontément racistes (« invasion » des « Allemands de passeport », « ennemis du peuple ») un vocabulaire guerrier (« Nous voulons renverser ce régime ») et en conclut logiquement que ce journal promeut des projets « anticonstitutionnels (verfassungswidrige Bestrebungen) et que les articles versés au débat par le Ministère de l’Intérieur appellent à des actions agressives portant atteinte à la dignité humaine.

La fin des haricots pour Compact ? Que nenni ! La dernière étape du contrôle de la Cour portait sur le caractère significatif/déterminant/central (le terme prägend n’est pas aisé à traduire) des propos répréhensibles relativement à l’ensemble de l’expression de l’association :

« Enfin, pour que l’interdiction d’une association soit conforme au principe de proportionnalité, il faut que les activités anticonstitutionnelles soient à ce point déterminantes (prägend) pour l’orientation de l’association que des mesures moins contraignantes ne permettent pas une protection efficace » .

La Cour cherche à s’assurer que l’identité de l’association à dissoudre soit fondamentalement anticonstitutionnelle : si la dissolution met fin à l’existence de sa personnalité morale, elle ne peut qu’être justifiée si cette personnalité est « pourrie » en son cœur.

De manière intéressante, si ce critère n’apparaît explicitement pas dans les décisions du Conseil d’Etat sur les dissolutions des associations « Groupe Antifasciste Lyon » (n° 464412), « Environs et Coordination contre le racisme et l’islamophobie » (n° 459704) et Alvarium (n° 460457), il relève systématiquement que les expressions répréhensibles sont « en grand nombre » (n° 459704, pt. 9), « répétée et pendant plusieurs années » (n° 464412, pt. 9) ou récurrentes (n° 460457, pt. 8).

Ce critère quantitatif s’oppose à celui de la « déterminance » des expressions répréhensibles en Allemagne puisque, selon la Cour :

« Pour déterminer si les activités prises en compte pour remplir une condition d’interdiction déterminent les activités de l’association, il ne convient pas d’opter pour une approche quantitative. Comme l’expérience montre que les associations cherchent à dissimuler d’éventuelles aspirations anticonstitutionnelles, les faits constitutifs de l’interdiction en vertu du droit des associations ne résulteront en règle générale que de l’image globale qui se dégage de déclarations et de comportements isolés. Le fait que ces déclarations et comportements soient, le cas échéant, apparemment subordonnés à un nombre plus ou moins grand de faits anodins ne dit rien, à lui seul, sur leur signification » .

Ce paragraphe est pour le moins surprenant puisqu’il va conduire la Cour à suspendre la dissolution de l’association au prétexte que dans les rubriques du journal, on trouve des critiques de films ou des comptes rendus de livres, des portraits de personnes de l’histoire contemporaine, la narration d’événements sportifs et de découvertes archéologiques ; que dans sa présentation et sa conception, il ressemble à d’autres magazines dominant le marché de la presse écrite ; qu’outre le thème central de la couverture, d’autres thèmes politiques actuels sont traités.

Cela conduit la Cour à considérer qu’il n’est pas possible à d’évaluer si « l’ensemble des activités de l’association sont caractérisées par des activités justifiant la réalisation des éléments constitutifs de l’interdiction, de sorte que son interdiction s’avère proportionnée« .

Comment en est-on arrivés là ? L’auteur de ces lignes concède son désarroi : la Cour rejette l’approche quantitative au motif que des faits isolés pourraient justifier une interdiction parce qu’un comportement inconstitutionnel peut être dissimulé avant de considérer qu’au global, l’association Compact n’est peut-être pas fondamentalement raciste puisqu’une partie de son activité concerne des commentaires sportifs et culturels…

En réalité, le critère de « l’activité globale » (soit de l’identité prégnante) de la personne morale est trop flou pour être manié avec efficacité. Il nous semble que c’est le caractère répété des propos répréhensibles qui doit présider au contrôle de constitutionnalité. En effet, ou les propos sont isolés et (quoi qu’en dise la Cour, le droit étant une question de preuve), ils ne peuvent justifier une dissolution ; ou les propos sont récurrents et – nonobstant le nombre d’articles de sport périphériques – ils imprègnent suffisamment l’expression de l’association pour justifier sa dissolution.

Pour cette raison la suspension prononcée dans cette procédure d’urgence nous paraît-elle être une erreur (d’autant plus que s’agissant de ces mêmes rubriques sportives et culturelles qui permettent à de sauver l’association de la dissolution, la Cour note qu’elles « contiennent parfois des formules rhétoriques qui font référence à la notion de peuple ethnique de l’association [mais qu’] elles ne devraient pas être critiquables dans une large mesure » ).

Plus nette, plus claire et plus aisée à manier, l’approche du Conseil d’Etat fondée sur la quantité et la récurrence des propos tenus, nous paraît donc à privilégier.